Deshalb sind die Pensionsanpassungen für die Staatsfinanzen ein Problem

Wien „Das Pensionssystem ist nicht mehr finanzierbar“, sagt Neos-Sozialsprecher Gerald Loacker angesichts der anstehenden Pensionserhöhung von wohl 9,7 Prozent. Er fordert, die Einmalzahlung aus März mit der Erhöhung gegenzurechnen, für ÖVP-Seniorensprecherin Ingrid Korosec ist das „zutiefst populistisch“. Christine Mayrhuber, Ökonomin am Wirtschaftsforschungsinstitut und auch Mitglied der Alterssicherungskommission, bringt Licht ins Dunkel.

Frau Mayrhuber, wie sicher ist das Pensionssystem?
Mayrhuber Das ist die Gretchenfrage, die nicht so einfach zu beantworten ist. Was heißt denn „sicheres Pensionssystem“? Schon in dieser Definition gibt es keine Übereinstimmung der verschiedenen politischen Blickrichtungen. Wir sehen, dass die Versicherungsbeitragseinnahmen nur einen Großteil der Pensionsaufwendungen decken, nicht 100 Prozent. Aber das war in der Zweiten Republik in keinem Jahr, in keinem Moment, der Fall. Und auch strukturell ist das System nicht so angelegt, dass das passieren müsste. Das Delta dazwischen ist jetzt aber immer ein politisches Argument, wonach die Pensionen etwa unsicher seien.

Ist dieses Delta jetzt größer, als es schon einmal war?
Mayrhuber Das schwankt. Also wir haben einerseits immer konjunkturelle Auswirkungen, beispielsweise im Jahr 2020, als die Arbeitslosigkeit stark angestiegen ist – da ist natürlich das Volumen der Beitragseinnahmen gesunken und dadurch das Delta, die sogenannte Ausfallhaftung, gestiegen. Strukturell hat sich das in den vergangenen Jahrzehnten eingependelt. Je nachdem, welchen Versicherungsträger man sich anschaut, sind es immer rund 20 Prozent der Ausgaben, die nicht durch Beitragseinnahmen gedeckt sind.

Und ein politisches Thema ist es, weil die absoluten Ausgaben immer mehr steigen?
Mayrhuber Ja, wenn man sich die anschaut, entwickeln die sich natürlich dramatisch: Da geht es um Milliarden, die im System bewegt werden. Aber auch prozentual haben wir wegen der hohen Inflationsrate eine klare Steigung. Wir haben ein Valorisierungssystem, das die Inflationsrate berücksichtigt und dadurch entstehen unglaublich große Anpassungsvolumina, die wir in den vergangenen 30, 40 Jahren nicht hatten. Also allein das ist wohl Anlass der Diskussion, die wir im Moment haben.

Sind diese Inflationsanpassungen ein Problem?
Mayrhuber Auch hier stellt sich wieder die Frage, aus welcher Perspektive man das betrachtet. Für das angespannte Budget ist es sicher ein Problem, zum Beispiel wegen der Covid-Krise und der sozialpolitisch dringend notwendigen Anti-Teuerungs-Maßnahmen. Und jetzt kommt da on top auch noch diese Pensionsanpassung.

Allerdings gibt es eben das System, das vorsieht, dass die Pensionen im Ausmaß der vergangenen Inflationsrate angepasst werden. Das wurde eingeführt im Jahr 2004, in einem Zeitfenster, in dem die Inflation sehr gering war. Zuvor war die Lohnentwicklung für die Pensionsanpassung mit entscheidend. Weil die gut war, ist man aus Budgetdämpfungsüberlegungen auf die Verbraucherpreisabgeltung umgestiegen. Jetzt hat sich das Blatt gewendet und aus Budgetsicht wäre günstiger, wenn man auf die Lohnanpassung achten würde.

Außerdem werden die Pensionen verzögert valorisiert, gleichzeitig mit der Inflationsabgeltung. Wenn die Lohnabschlüsse der Aktiven unter diesem Wert bleiben, kann das zu Spannungen führen: Da steht uns ein spannender Herbst ins Haus, wenn wir sehen, was die Aktiven an Lohnzuwächsen realisieren können und ob die zumindest in dem Ausmaß steigen werden, wie das bei den Pensionen vorgesehen ist.

Am Freitag verkündet die Statistik Austria die Inflationsrate und da geht es dann auch wieder darum, wie viel aus dem Budget im nächsten Jahr zugeschossen werden muss. Was wäre eine legitime Vorgehensweise bei den Anpassungen?
Mayrhuber Also im Prinzip sollten die Verbraucherpreise abgegolten werden, das ist das Prinzip dahinter. Es kann aber sinnvoll sein, dass man niedrige Pensionen stärker erhöht als die durchschnittliche Inflationsabgeltung – also wenn das dazu verwendet wird, sozial Schwächere besonders zu fördern. Ich glaube, dass man jedenfalls bei den kleinen Pensionen genauer hinschauen soll und da gab es ja in den vergangenen Jahren immer wieder eine etwas höhere Anpassung bei geringen Pensionen. Das halte ich so aus sozialpolitischer Sicht für sehr vernünftig. Ob es dem Budget so viel bringt, die ganz hohen Pensionen nicht so stark anzupassen, weiß wahrscheinlich der Finanzminister besser.

Ist es ein Problem, dass das Pensionsantrittsalter im Schnitt unter dem Niveau der 70er liegt?
Mayrhuber Das Pensionsantrittsalter der Frauen war noch nie so hoch wie jetzt, weil diese de facto keine Möglichkeit haben, vor dem 60. Lebensjahr in Pension zu gehen, außer sie sind krank. Bei den Männern ist es tatsächlich so, dass in den 70ern das durchschnittliche Antrittsalter etwas höher gewesen ist als jetzt. Diese gehen fast zu zwei Dritteln vorzeitig in Pension, weil sie die Versicherungsjahre zusammen haben. Relativ wenige arbeiten bis zum 65. Lebensjahr und gehen erst dann in eine normale Alterspension.

Bei den Frauen sehen wir auch, dass deren steigende Erwerbstätigkeit in den letzten 30, 40 Jahren die gesamte Beschäftigungsquote nach oben gedrückt hat: Der ganze positive Arbeitsmarkteffekt ging von den Frauen aus. Und das wird auch in den nächsten Jahren so sein: Dass das steigende Pensionsantrittsalter der Frauen mit steigender Beschäftigung in dieser Altersgruppe einhergeht und dadurch das Pensionssystem in gewisser Hinsicht entlastet wird, weil Frauen tatsächlich länger arbeiten.

Also muss das gesetzliche Pensionsantrittsalter nicht angehoben werden?
Mayrhuber Na ja, das Regelpensionsalter der Frauen steigt ohnehin ab nächstem Jahr an. Und wir haben in Österreich eher das massive Problem einer sehr hohen Altersarbeitslosigkeit. Wenn ich vor diesem Hintergrund das Pensionsantrittsalter erhöhe, habe ich erst die halbe Miete, weil dann beginnt zwar die Pensionsauszahlung später, aber auf der Einnahmenseite habe ich keine Versicherungsbeiträge, sondern mehr Ausgaben in der Arbeitslosenversicherung. Also ich verschiebe da die Kosten, die natürlich geringer sind, aber gesamtwirtschaftlich macht das wenig Sinn.

Insofern gibt es in unserem Alterssicherungssystem keine einfachen Lösungen, die die Finanzierungsproblematik adressieren. Ich kann zwar sagen, dass ein höheres Antrittsalter gut wäre, aber wenn das nicht zu einem späteren Erwerbsaustritt führt, habe ich nur die halbe Miete und einen halben Effekt. Der erste Schritt sollte sein, die unglaublich hohe Altersarbeitslosigkeit in Österreich abzubauen und die Attraktivität von Beschäftigungsmöglichkeiten für Ältere, die vielleicht eben gesundheitlich etwas eingeschränkt sind, auszubauen. Und hier sind die Betriebe einfach gefordert. Man kann nicht davon ausgehen, dass 65-jährige Menschen zu 100 Prozent leistungsfähig sind und Überstunden machen wie 20-Jährige.

Ist es Teil eines solchen Systems, dass Änderungen gefühlt immer erst in Jahrzehnten greifen und es keine schnellen Lösungen gibt?
Mayrhuber Das ist die Theorie dazu, die Praxis ist in Österreich aber genau vom Gegenteil gezeichnet. Die letzte große strukturelle Reform war zwar 2004 und die wirkt immer noch schön langsam. Die merkte man nicht von heute auf morgen. In den vergangenen 20 Jahren haben wir aber eine „Hü-Hott-Politik“ gesehen, zum Beispiel bei den Abschlägen für vorzeitige Pensionen: Es gab Phasen, da gab es die, dann wieder zwei Jahre keine und jetzt gibt es wieder Abschläge. Oder auch der Zeitpunkt der Pensionsanpassung: Zunächst erfolgte die im zweiten Jahr des Pensionsbezugs, dann wurde das wieder abgeschafft und sie erfolgt im ersten Jahr, jetzt haben wir eine Aliquotierung. Hier haben Menschen, die sich täglich damit beschäftigen, schon Schwierigkeiten, die Reformen immer am Radar zu haben. Und diese ganzen kurzfristigen Maßnahmen, besonders im Alterssicherungssystem, führen dazu, dass das Vertrauen nicht verbessert wird, sondern ganz im Gegenteil: Es verschlechtert sich.

Und dann kommt eben noch dazu, dass mit dem Finanzierungsthema politisches Kleingeld geschlagen wird. Weil wenn dem nicht so wäre, dann müssten alle Parteien daran interessiert sein, mittel- und langfristige Lösungen aufzustellen und nicht in einem koalitionsfreien Raum im Parlament die jeweiligen Interessen durchzupeitschen, sondern tatsächlich mittel- und langfristig die Stellschrauben zu drehen. Aber das sehe ich in Österreich nicht. Also: Ja, es ist dringend notwendig, in Jahrzehnten zu denken, was das Alterssicherungssystem betrifft, aber in der Vergangenheit ist genau das Gegenteil passiert.

Ist Österreichs Politik zu populistisch, um da fachlich fundierte Pensionspolitik zu machen?
Mayrhuber Es ist jedenfalls für alle Beteiligten keine optimale Situation, nicht zu wissen, was heute beschlossen wird und ob das in zwei Jahren noch gilt oder ob das eh schon wieder reformiert ist. Das ist weder aus betrieblicher Sicht noch aus individueller Sicht sinnvoll und schon gar nicht aus Finanzierungssicht.

Es wirkt wie eine sehr verzwickte Situation.
Mayrhuber Es ist jedenfalls eine Herausforderung. Natürlich macht es einen Unterschied, ob ich 1,2 Milliarden für Pensionsanpassungen aufwende, oder ob ich dieses Geld zur Verfügung habe, um dringend notwendige Bildungsinvestitionen zu tätigen. Natürlich ist es eine Verteilungsfrage, aber die wird als solche nie angesprochen. Tatsächlich ist es so, dass wir ein Umlagesystem haben und dass dessen Grundfeste der Arbeitsmarkt ist. Es geht darum, möglichst viele Leute in Beschäftigung zu haben, und darum, eine vernünftige Lohnpolitik zu haben. Weil mit steigenden Bruttolöhnen habe ich auch eine bessere Finanzierungsbasis für die Pensionsversicherung. Für die Finanzierung der sozialen Sicherheit in Österreich ist es also wichtig, dass die Bruttolöhne ordentlich steigen, damit wir eine entsprechende Bemessungsgrundlage haben.

Arbeitsmarktpolitik ist also Pensionspolitik?
Mayrhuber Ja, unbedingt. Wenn ich keinen ordentlichen Keller gebaut habe für mein Haus, dann muss ich auch keine Dachterrasse bauen. Es ist ein Umlagesystem, da ist das Fundament der Arbeitsmarkt. Und dessen zentrale Größe ist eben die Zahl der Beschäftigten und ihr sozialversicherungspflichtiges Einkommen. Und darauf kann ich dann sozusagen mein Alterssicherungssystem bauen.